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　　从工程建设计划到土地开发控制——控制性详细规划作为政府职能转型的标志

　　周剑云

　　中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会委员、华南理工大学教授

　　1. 城市的观念与治理体系

　　城市的概念与定义非常繁多，每个研究领域都有自己的定义和解释；从治理的层面而言，城市的观念是什么？概括为两种阶段和两种类型，即：城市是扩大的建筑与建筑的聚合；城市是一个开放的网络；城市的形成与发展有两种源头：规划建设与自由发展。

　　当代的政府治理体系是建构在1949年之后，城市治理模式大体分为两个阶段和两种模式，基本与历史类型对应：计划经济的城市观念基本上是扩大的建筑工程，治理的核心是“建设”，治理的工具是计划，管理的方式是项目，核心问题是建设项目的协调。经济能力不足，建设知识和建设人才不足是关键问题。

　　2. 计划经济时期我国城乡规划的实质与特征

　　城市规划是国民经济计划的具体化与空间化,具体化就是将发展目标转化为建设项目,空间化就是将建设项目落到位置和用地。计划经济时期的城市规划分为：城市总体规划和详细规划。城市总体规划是国民经济计划的具体化与空间化，详细规划是建设工程的空间安排和实施计划。政府是城市发展的唯一主体，规划与实施是一体化的。并且是以中央政府为主导的多级地方政府配合的、整体性的发展规划体系；国民经济计划是城乡发展的目标与依据。规划对象是以“建设项目”为核心的发展规划体系。

　　规划管理的基本特征是：规划管理属于政府内部管理的性质；属于技术协调的性质；详细规划是管理的目标和依据。详细规划就是建设项目的总平面或修建性详细规划，换而言之，今日之修建性详细规划就是那个时期的详细规划，是一个建设场地内的经济技术、甚至是美学层面的管理。

　　3. 改革的实质及其对城乡规划的影响

　　改革是政府治理方式的改良。由“大锅饭”变成“分灶吃饭”；在农村表现为以家庭为单位的土地承包制；在城市，表现为“城市/企业”的混合模式。

　　城市发展主体多元化，发展主体之间的利益关系日趋复杂：中央政府的发展主体分解为多个、多层级的、竞争性的地方政府发展主体；企业成为独立的发展主体和利益主体；外商直接参与城市开发过程；私人成为城市开发的主要力量；地方层面，不同发展主体之间的关系形成不同政体：政府与国企主导的发展政体；市场主导的发展政体；政府与市场合作的发展政体，混合模式复杂而显示发展的潜力与优势。城乡规划的目标发生转变：由“落实投资”转化为“吸引投资”（筑巢引凤）。城市开发过程由计划经济的“项目--用地--建设”转化为市场经济的“用地--项目--建设”过程；在这个转变过程中，土地的经济属性发生根本性的改变。

　　4. 规划制度转型与传统技术逻辑的内在冲突

　　总规与控规的技术逻辑是“目标-指标”、“规划--实施”的关系。由于我国的总体规划是一定时段的发展规划，发展目标是基于预测的，也包含诉求于愿景。其技术逻辑的内在问题是：“总体目标--总体指标--地块指标”的分解不是唯一的，而存在多种可能性，无法判断哪一种分解的结果符合要求：比如人口目标与控制目标的分解；“总体目标--地段目标--地段指标--地块指标”的分解落实途径，这是一种功能分区式的分解过程，即便如此，在地段指标与地块指标之间依然存在多种可能性，比如管理单元指标与地块指标的关系。

　　在一个利益分化和多元主体的城市中，城市总体目标是集体共识和共同目标，目标向指标的转化，以及指标的分解都涉及利益分配，因而就不是一个纯粹的技术过程，而是一个利益博弈的政治过程。市场经济的城乡规划是空间资源的分配，对于新区开发，这种分配过程尚可以简化为科学过程，而对于旧城更新，由于涉及多个利益主体，城乡规划就属于利益的调整过程。

　　5. 规划制度的建设与政府部门关系的重构

　　在市场经济下，政府作为城市建设者是不可或缺的，至少城市公共设施需要政府主导建设。政府作为公共产品的提供者，具体由政府部门承担，比如教育、医疗、交通、市政、园林、环境等公共部门，这些部门是实施城市规划的主体，城市发展目标可以转化为公共建设项目，可以遵循“目标--项目--建设”的计划经济下的城市发展途径。

　　政府作为管理者就是政府提供开发控制来实现规划的目标，规划目标的实现主体转为市场主体。如何使得市场主体实现城市规划的目标，控制的方式是通过控制土地开发的方式来实现管理，而不是项目管理的方式，即不能采取“目标--项目”的方式，而采取“目标--指标”的方式，也就是将控制性详细规划作为工具来实现城市发展目标。政府作为管理角色的主要责任部门是城乡规划部门。

　　城乡规划与管理部门与政府其他公共部门之间的关系，不是管理与被管理的关系，而是协调、协作的关系，采用控制性规划和规划许可证的管理方式是不恰当的，政府作为城乡规划的实施主体，政府公共部门是公共建设，城乡规划部门是开发控制，二者之间是平行的协调关系，甚至是公共建设引导市场建设的关系，因而，不适用控制性规划手段与许可证制度。

　　（文章来源：中国城市规划学会城市设计学术委员会）